针对存在问题深化行政审批制度改革

——专访全国政协委员、国家行政学院原副院长周文彰

《紫光阁》杂志社记者任海军

李克强总理的《政府工作报告》和“十三五”规划纲要草案都提出，要深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高行政效能，激发市场活力和社会创造力。深入推进简政放权，提高政府监管效能，优化政府服务。日前，记者就简政放权、审批制度改革的现状、存在的问题等话题，专访了全国政协委员、国家行政学院原副院长、中国行政体制改革研究会副会长周文彰。

记  者：当前，简政放权的现状如何？

周文彰：简政放权是本届政府开门做得第一件事情，而且力度非常大，李克强总理抓得非常紧，有关部门也紧密配合，简政放权最主要的内容一个是行政审批制度改革，对原有的审批事项，一部分取消，一部分下放。第二个就是转变职能，把政府管什么加以重新认识，把政府管理行为的重心加以转移。比如过去重审批轻监管，现在要加强事中事后监管，特别是加强政府的服务，政府的工作本身就是服务，这也是服务型政府的本源回归。从某种意义上讲，审批就是服务。第三就是转变作风，办事态度、办事效率、加强调查研究、密切和群众的关系等。现在看，效果非常明显。为了方便群众办事，各个地方建立起了行政服务中心或政务大厅。留下来的审批事项也简化手续、简化程序。通过一次性告知以及互联网技术的应用等多种手段，企业和群众办事容易了，办事部门的态度普遍好了。

记  者：行政审批制度改革当前还存在哪些问题？

周文彰：我曾参加过全国政协组织的几次调研，确实发现，在当前推进企业投资审批制度改革中，从简政放权的起步，到地方的“接、放、管”，以及落实改革的“最后一公里”，都还存在一些难点和问题。

（一）起步存在的难点和问题

一是在投资审批事项中，下放的多而彻底取消的少，对市场和社会的放权不够；以边缘性、派生性、事务性权限居多，真正有“含金量”的权限下放不够。二是部门之间改革措施不配套不同步。一些部门的审批权下放了，但别的部门与该项审批相关联的审批权没有跟进下放，导致“你放我不放”的现象。三是法律法规、部门规章及规范性文件滞后。有些审批事项是依据国务院部委规章、规范性文件设立的，地方想取消，但受制于这些规章和文件而取消不了。

（二）地方出现的难点和问题

有些上级部门取消的审批事项，一些地方部门没有及时取消；有的只对审批事项进行调整、合并、归类，表面上审批事项数量减少了，但是实际审批环节和程序并没有减少；有的部门把部分审批事项调整为“职责性工作”或政府内部管理事项而保留下来，成为脱离监管的“隐性审批”；有的把审批改为行政备案、确认，实际操作中，还是“要审要批”。

此外，中介机构服务不规范影响改革措施的效果。据粗略统计，目前各类中介服务大约有80余项，几乎涵盖各行各业。对于工程建设项目，从规划选址到开工建设，各种评估事项有10多项。由于很多提供中介服务的机构与政府职能部门之间存在这样那样的联系，带有一定的行政垄断性，造成中介服务收费高、耗时长、质量不高等问题，蚕食了审批改革的效果。此外，不同性质的中介服务机构市场地位不平等。同样的规划、评审，由有政府背景的中介机构来做，就容易通过，这阻碍了中介服务市场的健康发展和民营中介机构的发育。部分行业协会征收高额会费、开展有偿评比评奖和高价培训。如，有一家建筑企业每年缴纳的各类协会会费和培训费达50万元以上。

（三）基层反映的难点和问题

2014年，国家发改委对投资项目核准的前置审批进行调整后，前置审批事项由原来的30多项减少到“两项半”。许多企业反映，这样核准容易了，但事后报建手续并没有明显减少，仍然环节多、耗时长。有的地方对于下放的审批权不想用也不敢用，因为原来由上级部门审批，在申请审批的同时还可以要钱、要用地指标，现在自己审批后，没有钱也没有用地指标，所以不想批、不敢批。在有的市县，行政服务大厅窗口只管收材料，不能清晰告知相关审批的环节和流程；不同部门之间信息不能互联互通，数据互不兼容，企业还是要多方沟通、多头协调，反复递交相同的材料。

在取消下放审批权后，面对“宽进”带来的市场主体和投资项目的大量增加，很多部门没有相应的监管业务流程和监管工作方式，监管队伍也不适应。不少基层部门反映，简政放权后，很多原来由上级部门管理的事项下放到基层，但没有“编随事走，人随编走”，导致基层人手紧张，监管压力巨大。另一方面，有些事务的监管需要具有较高专业素质的人员和特定的设备，这些事务下放到基层后，基层人员素质、技术和设备水平跟不上。

记  者：您认为该怎么解决这些问题？

周文彰：这些问题是前进中的问题，是这一轮简政放权改革初期难以避免的问题。对此，我们要有正确的认识。解决这些现象，我认为第一，把前一阶段简政放权的情况做一个认真的总结，把现在的问题一次性做一个顶层设计。把原来不统一不完善的做好，把需要下放的权力真正下放下去。

第二，权力的下放不光是个行政问题，更是一个科学问题。该下放的不下放不科学，不该下放的下放了也不科学。什么权力该下放，到底谁说了算呢？第一，不能让审批部门说了算，审批部门容易恋权。第二，也不能让被管理者说了算，被管理者总是这种心理：管得越少越好，不审批才好。应该由权力部门牵头，比如人大，政府部门参与，专家学者以及企业社会代表，反复征求意见，经过一定的程序确定取消或下放哪些权力。现在有的审批部门简政放权就像在挤牙膏，压一下几挤一点，迟迟舍不得挤出来的都是“含金量”高的，因此，领导始终感到不满意，群众获得感不强。

第三，按照十三五规划纲要草案提出的，“建立健全权力清单、责任清单、负面清单管理模式”。不过，第一要防止从权力清单去推导责任清单。人们常说“有权力就有责任”，这句话是正确的，但能否反过来说“没有权力就没有责任”呢？我的担心就在于此。随着简政放权的持续推进，像审批权、干预权这一类的权力就会越来越少，这是不是意味着权力少了，责任也相应就少了呢？不是的。责任清单不是对应着权力清单产生的，而是从政府或政府各部门的职能推导出来。政府各部门的职能，一部分表现为权力，更多的表现为管理和服务，而且简政放权的推进将使政府权力越来越少，而管理和服务的责任却愈加突出。二是防止从审批事项来推导监管责任。

通过行政审批制度改革，大量审批事项被取消，但行政辖区范围内的监管责任没有取消，“谁主管谁监管”成为行政管理的重要原则，而且监管成了行政机关最重要的职责。

三是防止用“有限政府”的概念来推辞在有些领域的“无限监管”责任。“有限政府”的内涵主要在两个方面，一个审批是有限的，我们本来什么都要审批。第二公共产品的供给是有限的，但是我们在有些领域的监管责任却是无限的，比如生态环境、社会治安、市场秩序的监管和维护等等，什么时候政府都承担着无限责任。

记  者：您对加强政府自身建设有何建议？

周文彰：政府自身建设方面，我认为要加强行政文化建设。一是精神层次的文化，就是行政精神要抓好。政府就是为民，为民就是我们的职业，吃的就是为民的饭。所以要有起码的职业精神，比如任劳任怨、勤勤恳恳，让服务对象满意、快捷高效、这都应该成为职业精神、职业道德。要特别突出服务的理念，而不是做官当老爷。现在缺乏的就是这种意识。第二是行政制度建设，建立严密的制度，具体、好操作的制度。要严格执行这些制度。其中包括奖惩制，不能干好干坏一个样。现在存在的铁饭碗机制、按年头提拔干部的现象，容易形成不干事照样混照样提拔的心理和制度。第三是行政行为文化，主要是快节奏、高效科学决策，法治行为方式。

记  者：公务员离职现象近期有所增加，您怎么看待这种现象？

周文彰：公务员队伍收入不高不是现在才有的现象，之前就存在，为什么现在公务员离职的情况多起来呢？因为要求严了，压力大了；风险大了；工资外收入基本不可能了，等等。习近平总书记讲的，既然当了领导干部，就得付出更多。没有这个思想准备，就不要当干部。越是规范的国家，越是这样。既然当了干部，第一别想发财，第二该管的事必须要管，怕得罪人就当不了干部。第三要经得起大家眼睛盯着，受不了就别当官。干部是公众人物。第四个就是干部是为人民服务的，如果抱着为亲朋好友带来方便的目的就别当官。当然，更重要的是要有一套鼓励人干事的机制。不能干与不干一个样，更不能干事出错了不容忍，那就更鼓励不干事了。

记  者：您讲到要容忍干部出错。确实，当前改革进入攻坚期和深水区，利益调整比较剧烈，一些干部担心干事创业出错了还得受罚，出现“不敢为”的心理。您认为应该如何解决这种问题？

周文彰：李克强总理在作政府工作报告时讲了一段话受到大家的鼓掌，就是纠错容错机制，在2016年完成的工作中第八件事就是讲这个，“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。大家认为讲得好。的确，创新就意味着突破，做事就又犯错误的可能。毛主席以前讲过世界上只有两种人不犯错误，一个是母亲肚里的娃娃，一个就是棺材里的死人。这两种人因为不做事。尽量不犯错误，是工作的准则；但不犯错误，那是天使的梦想；人总是会犯错误的，这时候要容忍犯错误，允许改正错误。不过，要区分错误的性质，例如改革创新工作中的错误是允许的，而胡作非为的错误、违反党纪国法的错误则是另一回事了。