顺应新形势新需要 不断创新事业单位机构编制管理

顺应新形势新需要 不断创新事业单位机构编制管理

来源：2014年第2-3期《中国机构改革与管理》 时间:2014-08-28

中国的公益机构由政府和社会力量共同举办，其中政府举办的公益机构称为事业单位，是当前中国公益服务的主要承担者。事业单位是具有中国特色的社会组织，是仅次于企业的第二大法人实体。中国的事业单位从无到有，由弱到强，经过几十年的发展，目前已拥有125万个机构，3000万从业人员，广泛分布在教育、科技、文化、卫生等领域。其中，与人民群众切身利益密切相关的各级各类学校和医院，都是作为事业单位进行管理的。目前，中国各级各类公立学校的教师1186万，占全国教师总数的86%；各级各类公立医院的医务人员428.2万，占全国医务人员总数的86％。长期以来，事业单位在改善人民生活、增加就业岗位、促进经济建设、维护社会稳定和推动社会进步等方面发挥了重要作用，已成为中国经济建设和社会发展不可或缺的重要力量。

事业单位的机构编制涉及组织框架和人员规模，承担为政府履行公益服务职能提供组织保障的功能，其管理是有中国特色的公益事业管理体制的重要组成部分，与事业单位的人事、财务、社会保障等管理一道，共同构成整个公益事业的管理体系，也是其他各项管理的基础。目前，事业单位机构编制实行分级管理的体制，中央、省、市、县不同层级的政府均可自主决定事业单位的机构设立和编制核定，中央统一进行指导。其中，县、乡事业单位是事业单位的主体，其编制约占全国事业单位编制总数的70%左右。现行中央统一领导、地方分级负责的事业单位机构编制管理体制，为促进公益事业发展、保障公益服务提供发挥了重要作用。

随着中国社会主义市场经济体制的不断完善和经济发展方式的逐步转型，中国的行政管理体制改革和事业单位改革也在不断深化，顺应新形势新情况的变化，事业单位机构编制的管理体制也进行了积极的改革探索，但仍然存在一些与新形势新情况不相适应的问题。特别是新一届政府提出严格控制财政供养人员的明确要求后，事业单位机构编制管理迫切需要顺应新的要求进行相应改革创新。

一、区别不同情况，实行分类管理

事业单位类型多样，情况复杂。长期以来，事业单位机构编制管理基本上是“一刀切”，没有区分不同类型事业单位的特点，实行差别化的管理方式。创新事业单位机构编制管理，就是根据现有事业单位承担的社会功能，将其划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，采取不同的管理办法。其中，承担行政职能的事业单位机构编制严格控制，只减不增，其编制随自然减员逐步减少；从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业，机构编制一律核销；从事公益服务的事业单位，区分不同情况进行改革。其中，承担基本公益服务的，其机构编制继续实行审批制，同时完善管理制度，简化审批程序。承担非基本公益服务、可部分由市场配置资源的，在制定和完善机构编制标准的前提下，实现简政放权，其机构编制由审批制逐步向备案制转变。

二、打破条块分割，优化布局结构

目前事业单位多数按部门和系统设置，缺乏宏观统筹规划，同类事业单位在不同系统分别设置，在同一地区重复设置，在同一系统逐级设置的情况较为普遍，事业资源在城乡之间，东部地区与中西部地区之间分布不均，数量和质量差距明显。这种部门所有、条块分割的布局情况，导致了人才、资金、设备等的巨大浪费，影响了事业单位公益服务效益的发挥。调整和改革现有事业单位的布局，应当按照国家各项公益事业发展规划的总体要求，对事业单位的布局结构进行总体规划和统筹安排，对职能任务相同、相近或在同一地区内重复设置的事业单位，实行综合设置和机构重组。将资源配置的重点由东部地区向中西部地区倾斜，由城市向农村倾斜，由发达地区向不发达地区倾斜，以解决事业单位布局结构不合理、机构设置重复，资源分布不均等现实问题。

三、实行动态调整，进行总量控制

事业单位机构编制管理往往“一次定终身”，没有做到根据情况变化及时调整，已不能较好的满足事业单位和公益事业的发展需要。应按照逐步实现基本公共服务均等化要求、公益服务供求变化状况以及机构编制核定因素的变化情况，打破事业单位机构编制的这种做法，定期对事业单位机构编制进行调整，通过盘活存量和内部挖潜，做到有增有减，为事业单位发展及时提供机构编制保障。动态调整应在机构编制总量内进行，并强化省级政府总量控制的责任。适应新一届政府财政供养人员只减不增的要求，确定事业单位编制总量要贯彻精简、统一和效能的原则，实现编制核定与事业发展需要、财政承受能力相互协调。总量控制也为社会力量举办公益事业创造空间，进而形成政府和社会共同举办公益事业的局面，并通过相互之间的竞争与协作，推动提高公益服务水平。

四、淡化行政色彩，落实法人自主权

事业单位是提供公益服务的社会组织，其运行方式有自身的规律和特点。目前事业单位大多套用行政级别，政府采取行政化的管理方式，不利于其独立自主开展业务并承担责任，也影响了专业技术人员积极性的发挥。淡化事业单位机构编制管理的行政色彩，首先应改变事业单位长期套用行政级别的做法，探索建立不同行业事业单位的等级规格体系，逐步取消行政级别。在过渡期内事业单位领导班子和相关管理人员待遇问题可按国家有关规定执行。同时，遵循政事分开的原则，逐步改变事业单位与主管部门的直接隶属关系，实行管办分离，将政府对事业单位的行业管理职能与举办职能相分离。政府主要管规划，管政策，管投入，管监督，事业单位内部建立法人治理结构，将具体事务管理交给理事会，以充分调动专业技术人员工作的积极性，进一步激发事业单位的生机与活力。

五、加强监督管理，切实履行职责

事业单位的机构编制管理往往是“一批了之”，对机构成立后的实际运行、职责发挥和编制使用等情况缺乏跟踪和监督，机构空转、超编用人和“吃空饷”等问题屡有发生。加强事业单位机构编制的监督管理，要改变目前重审批轻监管的现状，向审批和监管并重转变，既要管住又要管好。政府的主要精力更多转向事中和事后监管，通过建立和完善科学、规范、公平、公正的事业单位机构编制绩效评估体系，对事业单位机构设立、编制使用、经费执行和职责任务履行情况进行评估，并将评估结果作为调整事业单位机构编制的主要依据，必要时可将评估结果向社会公开，接受社会监督，以消除事业单位存在的内部人控制、小团体利益膨胀等问题，以保证其切实履行公益职责，让公益服务的阳光真正照射到每一个公民。

创新事业单位机构编制管理，是一项长期的任务，涉及的内容很广泛，需要我们顺应不断发展变化的新形势，及时调整观念和思路，推动管理工作不断走向科学化、规范化和法制化，为促进我国事业单位和公益事业发展创造良好的制度空间。

（作者系中央编办四司司长）