机构改革不是“搬积木”

   这几天，《国务院机构改革和职能转变方案》在两会会场和社会各界引发广泛讨论。中国机构编制管理研究会会长黄文平日前在接受本报记者专访时表示，在进入全面建成小康社会的决定性阶段，进一步深化国务院机构改革和职能转变，对于破除制约科学发展的体制机制障碍，增强经济社会发展活力，具有重大意义。

　　改革方案呈现出承前启后的鲜明特点

　　在黄文平看来，这一次改革方案呈现出承前启后的鲜明特点，不是一蹴而就地简单“搬积木”，而是不断探索、稳中求进，直到水到渠成、瓜熟蒂落，“行政体制改革的顶层设计不能只看一次改革动了哪些机构，转了哪些职能，而应历史地看待，有一个不断深化的过程。”

　　他说，从党的十七大到十八大，从十七届二中全会到十八届二中全会，可以看到一个清晰的脉络：行政体制改革一直是在贯彻落实中央的既定方针，按照规划的总体目标，在前五年推进的基础上进一步深化，并且结合总结“摸着石头过河”探索实践的经验。

　　十七大报告第一次提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能”，“探索实行职能有机统一的大部门体制，”“健全政府职责体系”；十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出了改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，强调改革以政府职能转变为核心；十八大报告提出要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进“四个分开”，“深化审批制度改革，继续简政放权，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”；十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，贯彻十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权，推进机构改革，稳步推进大部门制改革，对减少和下放投资审批事项等十个方面作出重大部署。

　　黄文平回顾，对这次改革方案涉及的铁道部、国家能源局、电监会、食品药品监督管理局、国家海洋局等部门，在研究论证上一轮政府机构改革方案时就曾有过几种考虑，出台的方案是根据当时的条件和时机提出的，不会像“搬积木”那样，一下子“拿下”哪个部门那么随意。

　　以人民群众关注食品药品监督管理体制为例，早在2003年机构改革时，就在将原国家药品监督管理局与卫生部等部门的职能进行调整和整合的基础上组建了国家食品药品监督管理局，对食品安全实行分段监管体制。到2008年机构改革时把食品安全监管环节缩减为对生产、流通、消费三段分别由3个部门监管，其间又设立了国务院食品安全委员会并单设了食品安全委员会办公室。这一次机构改革将多个部门多环节监管的职责进行整合，对食品安全和药品的安全性、有效性实行统一监管，这样一来，权责就明晰了，有利于加强监管。

　　另一方面，这一次改革也汲取了五年来一些地方积极探索改革的有益经验。像广东深圳市等地探索成立统一的市场监管局、卫生和人口计生局，一些地方探索完善食品安全监管体制等。

　　卫生、计生领域的职能交叉，是各地方反映多年的问题。比较典型的是，有些地方的计生部门的服务体系开展的一些医疗服务，与医疗卫生机构干的事内容相同，在基层许多地方乡镇的医疗卫生机构与计生服务体系资源分散和重复建设问题并存。这一次改革方案提出组建国家卫生和计划生育委员会，将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，将研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责则划到了发改委。改革有利于整合资源，有利于为基层群众搞好医疗和计生服务。

　　今后几年，改革任务将非常繁重，贯彻落实机构改革和职能转变的部署，既是完成新一届政府五年工作的紧迫任务，也是为实现到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政体制总体目标打下坚实基础的重要工作。同时，针对体制机制和部门职责中存在的其它问题，根据总体目标规划“路线图”、“时间表”，只要条件和时机成熟，黄文平理解，在届中也可以适时加以推进。

　　减少审批才能抑制“跑部前进”

　　转变政府职能的关键，是处理好政府与市场、企业、社会组织、个人的关系，最重要的一个体现，就是减少行政审批。这一次改革方案提出，减少投资项目审批，最大限度地缩小审批、核准、备案范围。

　　“怎么减下来？减少投资项目审批具体体现在哪里？”黄文平说，及时修订政府投资核准项目目录就是一个关键。

　　长期以来，根据投资核准项目目录地方政府、企业、个人为获取项目要“跑部前进”。黄文平说，投资项目审批权力高度集中，地方来北京跑项目很辛苦，同时相关部门负责审批项目的工作人员也很忙，“两边都叫苦，都不满意。”

　　据他回忆，在2008年的机构改革中，在有关部门的“三定”规定中就有关于调减投资核准项目目录的相关规定，“及时修订调减投资核准项目目录，大幅度提高国家核准项目的规模（限额）标准，缩小投资审核范围，下放投资审核权限，今后按此要求原则上每两年修订一次。”但五年过后，投资核准项目目录没有修订，这些规定没有得到严格执行，实际上由于多种原因，投资审核范围不仅没有减少，反而有所增加。

　　黄文平坦言，必须把行政审批制度改革作为转变政府职能的重点，特别是这次改革方案中涉及的减少投资项目审批、减少对生产经营活动和产品物品的许可、减少资质资格许可、减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批等内容，其具体表现形式都体现为行政审批。据统计，2001年以来，国务院系统经过6轮清理，先后清理了近2500项行政审批项目，力度是很大的。

　　“但与社会预期相比，仍有不小的差距。”他表示，一是保留的审批项目还有不少，且其中有的一项审批还可以拆分成多项具体内容；二是经过多轮清理，部门保留下来的多是“含金量高”的项目，同时也是社会反响最大的项目审批，取消这类许可难度很大，还有一些行政许可以非许可审批的形式保留了下来。他认为，“要切实转变政府职能，每个部门都要有‘自我革命’和‘壮士断腕’的决心，自觉取消本部门不利于解放生产力、不利于释放市场活力的那些行政审批事项。”

　　“这一次改革方案明确提出，防止边减边增，今后一般不新设许可，因特殊需要确需新设的，必须严格遵守行政许可法的规定。”黄文平认为，有了这柄“尚方宝剑”，对切实缩减各类审批事项将会起到强有力的约束效应，“同时，从这个角度观察，可以看出方案通篇都闪烁着依法治国、依法行政的精神。”

　　构建制度性安排加强督促检查

　　“当前一个非常紧要的任务，就是切实抓好这次机构改革和职能转变方案的落实。”黄文平表示，这次改革方案提出的各项改革措施非常好，非常重要，对促进经济社会发展，实现2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政体制具有重要意义，但同时任务也极为繁重。怎么真正落地生根、抓铁有痕？关键是要有切实可行的措施，来保障改革措施落到实处。

　　按照惯例，方案通过后将开始对部门机构和职责的调整，制定部门“三定”规定。他建议，“应当切实按照改革方案的要求，将机构调整到位，该整合的职能充分整合，该转移、下放的落实到位，实现真正意义上的融合。”

　　“这次职能转变提出的任务比较重，也应该有‘时间表’和‘路线图’，明确责任部门，切实推进各项职能转变任务的落实。”黄文平认为，一方面，各部门要增强自我改革意识，自觉按照要求落实各项改革措施；另一方面，也要有较高层次的职能转变的督促检查机制，明确阶段目标，做好任务分解，定期检查，确保好措施落实到位。

　　在加强督促检查方面，黄文平认为应当构建制度性安排，通过自查和他律等多种形式进行督促检查，“否则抓落实的力度显得不够。”在他看来，督促检查的途径是多样的，比如，建议全国人大在适当的时间把落实这次国务院机构改革和职能转变方案工作，安排类似执法检查式的监督检查；全国政协在进行民主监督方面也可以发挥重要作用；由国务院相关部门主动提出自查报告，由机构编制部门对有关部门进行评估检查后，向国务院做出综合报告，经国务院审查后向全国人大报告。“只有改革方案中的每一条措施都落地了，改革才能真正到位。”黄文平言语恳切。