理顺部门职责，推进政府部门内设机构改革研究

理顺部门职责，推进政府部门内设机构改革研究

张家口市机构编制委员会办公室

党的十八届三中全会在全面深化改革总体目标中提出：推进国家治理体系和治理能力现代化的战略性命题。在整个国家治理体系中，政府治理处于核心地位，是最为重要的子系统，是国家各项改革的重中之重。在国家治理现代化视野下，政府治理必须以更新价值理念为前提，以转变政府职能为引领，深化行政体制改革，优化组织结构设置，创新政府管理方式。

行政体制的运转，是以职能为基础，具体表现在机构编制上，习近平总书记指出：机构编制部门是党的重要工作部门，肩负着深化行政体制改革，加强和完善机构编制管理，配置党的执政资源的重要职责。省委书记赵克志同志强调：河北省省级机关人员编制精简，要抓住职能整合这个关键，搞好系统集成，从大局出发，从长远出发，着眼提高办事效率，下好改革这盘棋。为此，张家口市机构编制委员会办公室就“理顺部门职责，加快推进政府部门内设机构改革”进行了探索，围绕理顺部门职责，加快推进内设机构改革的重大意义；当前内设机构改革运行状况；如何创新内设机构改革进行了研究。

一、理顺部门职责，推进内设机构改革的重要意义

改革需要理论指导，政府行政改革的成效不仅取决于改革的决心，也取决于改革设计的科学和理性程度，后者需要公共行政和公共管理理论支撑。

（一）西方政府行政改革的理论分析

近代以来，西方政府的有效治理是沿着现代科层制政府、新公共管理理论和整体政府理论发展演进的。

现代科层制是西方政府在民主国家建设过程中逐步完成的。组织理论之父韦伯认为，现代科层制组织具有以下特征：一是组织内部职责分工明确，组织手段和组织目标相匹配。二是组织内部实行严格的层级化管理，建立了明确的上下级命令——服从关系。三是组织内部成员之间关系是理性的，处理组织委托事务不带个人感情色彩，严格按规则和程序办理，表现出非人格化特征。四是官员在任命前要经过专业培训，取得相应资格后才能参加行政管理工作。五是建立行政管理档案制度。六是公私财产分开，办公场所同住所分开，行政管理班子同行政管理的物资和生产分开。七是根据才能选拔人才，根据考试成绩或专业资格证书招聘人员，根据评资或业绩决定职务升迁。八是组织内部按照规则和程序进行控制，组织成员要严格遵守法令和规章制度，照章办事。韦伯认为，具有上述特征现代科层制组织是最合理、最有效率的组织形式。西方政府先后按照韦伯的科层制组织原则，对政府组织进行了改造，建立起现代科层政府。

从上世纪80年代初期到90年代中期，针对传统政府模式的结构僵化、管理低级等功能失调，以英美为代表的西方国家开始了新公共管理改革运动。新公共管理理论提倡顾客至上的价值理论，主张政府的职能是“掌舵”而非“划桨”，还倡导在政府管理中引入市场竞争机制，强调追求效率，建议改造公务员制度，增强其政治敏锐性，推动创建有预见性和事业心的政府。但改革带来了诸多问题，其中分散化、分权化导致政府管理碎片化问题尤为突出，不仅难以解决各种社会问题，而且难以应对日益复杂的交叉性管理难题。由此从90年代中后期部分西方国家开始了以整合和协作为核心的整体政府改革，倡导跨部门协同。整体政府改革被认为是一种新政府管理趋势，并为越来越多的国家效仿。

无论是传统行政理论、新公共管理理论，还是整体政府理论，本质上都是一种管理层面的改革理论。传统行政理论从“老的”管理视角，发现科层制组织专业分工、正规化等要素是管理能力的源泉。新公共管理理论从市场和私营部门管理的“新的”管理视角，发现扁平化、弹性化、授权、市场机制等要素是管理能力的源泉。整体政府理论则从整合、协作的“跨界协同”角度发现管理能力的源泉。尽快西方政府行政改革的理论各不相同，但其理论旨趣始终一脉相承。即持续推动政府在“管理层面”进行改革重组。西方国家行政改革对管理层改革和管理能力建设在理论和实践双层层面的重视，值得我国行政体制改革给予高度关注，并认真研究西方政府改革理论对我国的适用性。

（二）理顺部门职责，推进内设机构改革的重要意义

内设机构改革是深化行政体制改革，创新政府管理机制，提高政府工作效能的一项重大举措，对于全面正确履行政府职能，建设服务政府、责任政府、法制政府和廉洁政府具有重要意义。

1. 理顺部门职责，推进内设机构改革是实现政府职能转变的组织保障

政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府机构是政府职能的载体，并随着政府职能的变化而变化。政府机构设置是否科学，结构是否合理，直接关系着政府职能的发挥，影响政府工作效率。我国行政体制改革的重点和核心是转变政府职能。纵观1978年以来政府改革的发展历程，改革的多数内容都与政府职能转变有密切关系。随着社会和经济发展的日益推进，我国的政府职能转变与机构改革已经实现了三个阶段跨越。第一阶段是以1993年政府机构改革为代表，首先实现了以转变政府经济职能为核心，突破简单数量思维的机构改革。第二阶段是以1998年政府机构改革为标志，实现了围绕职能转变的政治体制改革，在一定程度上把机构改革与政府职责划分较为有机地结合起来。第三阶段是以2008年的“大部门”体制改革为典型，努力探索职能转变与机构改革相结合新途径。这一阶段的改革，继承和发展了历次改革对政府职能转变问题的积极探索的成果，同时在新时代背景下，提出对政府职能转变新的要求和目标。今后需要加快转变政府职能，要实现政府职责实现方式的调整。本届政府在机构改革方面设立了红线，就是编制总量不增加，这就意味着每一个地方只能进行内设机构的调整与挖潜。理顺部门职责，加快推进内设机构改革是实现政府职能转变的组织保障和有力工具。

2.理顺部门职责，推进内设机构改革是提高政府效能的重要抓手

世界银行早在《1997年度世界发展报告》中指出：历史反复证明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需品，没有一个有效的政府，没有一个法治的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。纵观2008年以前及现在的政府改革，我国政府的职能转变与机构改革正朝着相互匹配的方向迈进，由于历次政府的机构改革都带有一定的过渡性，政府机构体系与组织结构存在着：机构改革偏重精简人员、机构，而在统一、效能上下功夫不够；偏重机构改革，对政府组织结构其他方面的协调配套改革不够；造成目前编制紧张，借调人员过多，机构设置不合理，多头管理，职责交叉，相互扯皮，效率低下的状况依然存在；行政效能评价机制缺失，管理分散，资源重复配置，政府事务综合管理水平低，导致行政管理成本上升；政府之间的关系，即“块块之间”的关系没有理顺，上级政府与下级政府之间强调“上下对口”，职责同构，下级机构臃肿是政府机构臃肿的重要原因。未来的改革将是以高效履行政府职能为核心的政府机构的调整和重组，按照精简、统一、效能和依法行政、权责一致的原则，以协作整合为核心的理念，通过理顺部门职责，推进内设机构改革，追求政府机构体系和组织机构改革系统性，强化内部协调，流程再造和职能重组，形成部门一体化运作格局，并努力实现组织文化的重塑，以增强组织的凝聚力。通过部门整合，解决分散化、碎片化政府管理格局，通过下授权责给管理人员，使科层制组织层级扁平化，简化管理环节，提高行政管理的效率。内设机构改革能够使传统的行政结构和内部管理方式发生变革，专门的执行机构，有助于提高执行效能，精简机关、充实一线，人员编制向基层倾斜，确保改革整体效应得到更大释放。总之，通过组织整合、信息整合、业务流程整合以及各类管理工具的整合，从组织层面、运行机制层面来挖掘政府管理的能力，促使政府机构高效、协调、规范运转。

3.理顺部门职责，推进内设机构改革是建设服务政府和健全完善市场经济体制的重要途径

我国的政府机构改革，从表象上看是机构的撤并，而实质却是转变政府职能。根据职能转变这一主线，1993年以来的地方政府机构改革大体分为两个阶段：以适应社会主义市场经济发展的要求为目标，围绕经济体制改革推进政企分开，加强政府的宏观调控职能，减少微观干预，并由以行政调节为主向以市场和法律调节为主转变，这是一个有层次、有步骤、循序渐进的过程。2003年以后，非典危机及接下来逐步凸显的民生问题开始将政府职能转变的重心引向社会管理和公共服务，经济职能不再是机构改革关注的唯一核心，“服务型政府”建设成为重要取向，相应地政府机构改革的目标在“完善社会主义市场经济体制”的基础上扩充为“为全面建成小康社会提供组织保障”，并延续至今。

新一轮地方政府职能转变和机构改革仍然以“职能转变”为核心，更加明确强调向市场放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场活力、需求潜力和发展内生动力，向社会放权，并指明重点领域和途径。当前主要通过深化行政审批制度改革，探索清单式管理模式以及工商登记制度改革等，实现政府的简政放权，对多种权力关系进行实质性、结构性调整，具有鲜明的“自我革命”。通过行政审批权在职能部门内部、职能部门间的科学合理配置，服务流程创新以及运行机制的标准化，规范政府行为，理顺部门职责，提高行政效率，保证政府持续、稳定地提供高品质公共服务，以促进全能政府向有限政府、审批型政府向服务型政府转变，实现政府流程再造和组织结构的重构。

二、当前政府部门内设机构改革现状及其运行

政府机构改革是政府组织结构变革的主要内容，优化政府组织结构变革，内设机构调整是首要任务。加快推进政府内设机构改革，需要认真总结地方政府内设机构调整的经验与存在的问题，以更好地推进未来的改革。

（一）地方政府内设机构调整的主要经验

近年来，各地方政府积极创新工作思路，紧紧围绕政府职能转变和机构改革，坚持“以问题为导向、以改革为方向、以效能为取向”的原则，优化内设组织结构和管理方式，取得了显著成效。张家口市机构编制委员会注重理顺部门职责，优化部门内设机构的职责配置、机构设置和人员配备，有效保障了机构编制资源使用效益和政府行政效能的提升，为各地部门提供了很好的借鉴。在做好上级要求的机构改革同时，注重对内设机构精简、整合、优化力度，为防止部门虚设、多设内设机构，多核科级领导职数，在日常工作中牢牢把握“以职能多少、任务轻重核定人员编制，以控制设定最低限人员编制数设置内设机构，以内设机构的人员编制数核定科级领导职数”的原则，在制定部门“三定”规定时灵活核定人员编制，从严设置内设机构和核定科级领导职数。一是重新核定涉改部门人员编制。采取“区别对待、有保有压”的办法，对涉及整合的部门存在职责相同或相近的内设机构核减部分编制，对职能增加较多、工作任务明显加重的部门适当增加编制。二是单独列出纪检监察编制。贯彻落实中央纪委、监察部关于纪检监察机关转职能、转方式、转作风的统一要求，对派驻部门纪检组（纪委）编制在部门编制外单列，不计入单位编制总额。三是严格控制处级领导职数。根据部门承担工作职责的多少和工作任务的轻重，对32个工作部门、2个直属事业机构重新核定了处级领导职数。四是综合设置部门内设机构。在部门机关总编制数剔除处级领导职数编制和纪检编制后，剩余编制按不得设立2名编制及以下的内设机构来设置。同时，在制定涉改部门“三定”规定中严控内设科室随意设置挂牌机构。五是科学配置科级领导职数。与设置的内设机构相关联，根据分配到内设机构的编制数核定科级领导职数，按照“内设机构3名编制设1职、4—6名设1正1副、7—9名设1正2副”原则核定科级领导职数。通过以上举措，截止到2015年底，严控部门人员编制、内设机构、科级领导职数取得了明显实效。累计从涉改的11个部门核减人员编制51名，同时核减机关工勤编制6名；核减12个内设机构，平均从每个涉改部门精简1.1个内设机构；通过整合职责，消化科室挂牌机构38个；涉改部门科级领导职数改革前468名，改革后384名，核减84名，精简率达18%。

在理顺职责方面，我市还做了以下亮点工作：一是在食药监管体制改革中，我市将原食品监督局稽查科的职责、市商务局综合行政执法支队的酒类食品安全监督管理执法职责与市食品化妆品监督所的职责整合，组建了市食品药品监督管理局稽查局，强化了对食品、药品、医疗器械、化妆品的统一执法工作。二是将商务局内设机构畜禽屠宰管理办公室整体划转到市农牧局，进一步理顺了业务管理关系。三是进一步理顺城管执法体制，健全完善城市管理领域相对集中行政处罚权工作，由城市管理行政执法局集中行使市容、环卫、规划、园林、绿化、市政、公用事业等城市管理方面的全部或部分行政处罚权。四是经济宏观调控能力不断增强，对县域经济的宏观调控能力不断增强。将扶贫办和农开办进行整合，组建了扶贫和农业开发办公室，实现了扶贫攻坚和农业开发工作的有效结合。五是行政效能得到增强。突出抓好政府政务服务建设，将公共资源交易监督职责划入政务服务中心，并更名为张家口市人民政府行政审批管理和公共交易监督办公室（挂张家口市人民政府政务服务中心牌子）整合了管理职能，提高了办事效率。六是服务中心的工作职能不断增强。结合冬奥会筹备，我市在旅游产业发展上汇智聚力，将旅游局更名为旅游发展委员会。

（二）地方政府内设机构存在的问题

总的来看，目前各级政府机构设置日趋完善、合理，基本满足了当前经济社会的发展需要，但与加快转变政府职能，实现政府治理现代化的要求相比，仍然存在一些弊病还没有从根本上解决，不少体制性矛盾仍然很突出。主要表现：一是有些部门内设机构的设置不够合理。一些带有计划经济色彩，不符合市场经济要求，不利于激发市场主体创造活力的内设机构依然存在，而且利益化倾向严重，“一个人干，一群人看”“好活抢着干，赖活没人干”等问题比较突出。二是有些部门内设机构庞杂、分散、重叠的问题依然存在。一些部门领导为解决下属待遇问题，新增非业务性机构过多，特别是负责文秘综合、政务运转、资产财务、后勤管理、人事管理的内设机构设置分散，分工过细，存在人浮于事、职责交叉、办事效率低下的问题。三是挂牌部门的内设机构不够优化。一些部门凡遇重点工作必先成立内设机构，而阶段性工作完成后，却没有及时撤销、合并，造成内设机构只增不减、臃肿庞大、尾大不掉，职责上存在分工不明确，职能重叠的现象。同时，由于行政编制紧缺，新增内设机构后，在全市行政编制总量不变的情况下，无法增加和调剂行政编制，导致一些部门不得不设2人以下科室。四是增设机构的标准不够严谨，很多情况下都是部门拿上本系统的文件作为政策依据，而且编办工作由于人力、物力的限制，不能对每个申请单位的工作业务量进行充分调研。

（三）内设机构存在问题的原因分析

政府部门内设机构存在问题的原因是多方面的，既有政府管理方式、人员素质、技术手段等方面的问题，更有体制、机制和历史遗留问题、制度建设等方面的原因。主要表现：一是政府机构改革缺乏长期系统的规划，历次机构改革之间缺乏政策上的连续性。二是改革缺乏法制化保障，机构编制立法滞后。由于法律依据不充分，在机构的撤并、升降等重大决策上随意性较大，致使出现因人设事、因人设岗的情形。三是偏重精简人员、机构，而在统一、效能上下功夫不够，难以实现统一机构设置，统一制度标准，统筹使用资源。四是权责不统一，在职责配置中往往“定权”明确，而“定责”不清，有些部门“既是裁判员，又是运动员”，有权无责或责任不清，甚至缺乏有效的监督。五是政府职能转变滞后，政府行为不规范，政府部门权力化、权力利益化、利益法制化的不良倾向依然存在。此外，政府机构设置中还存在着政府工作机构类型过多，机构庞杂等问题，机构编制管理与财政预算管理“两张皮”，财政预算“软约束”等问题，需要通过深化政府机构改革予以解决。

三、理顺职责，加快推进政府内设机构改革的思路与举措

内设机构改革是继政府职能转变和机构改革后，又一次重大的行政管理体制改革，是全面深化改革的“重头戏”之一。需要以政治家的智慧，改革家的勇气，科学借鉴国外政府治理的好经验，因地制宜，积极稳妥地推进改革。

（一）理顺部门职责，推进内设机构改革的目标原则

推进政府部门内设机构改革，要以党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和省委八届十二次全会精神为指导，紧紧围绕推进治理体系和治理能力现代化，以服务型政府建设为总目标，理顺政府部门内设机构职责关系，建立办事高效，运转协调，行为规范，人民满意的行政管理组织体系。一是按照精简、统一、效能的原则，规范机构设置。二是按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限。三是坚持政府事务综合管理与归口管理的原则，相同或相近的职能由一个部门承担，既不能搞分段管，也不能搞切块管，四是按照依法治国、依法行政的原则，加强行政法治建设。

（二）理顺部门职责，推进内设机构改革的举措

1.进一步理顺职责关系，解决好权责不清、关系不顺和职责交叉的问题

政府职责关系要处理的是政府不同部门之间在履行职能过程中的分工与合作，由于结构分化和功能分化的并存。既出现政府同一部门承担多项职能，也出现政府同一职能由多个部门承担的现象。理顺职责关系，要按照权责一致的原则，合理界定和调整政府部门的职能，明确相应的责任，做到权力与责任对等。

一是理顺承担同一职能的不同部门之间的职责关系。在地方政府职责划分中，坚持一件事情原则上由一个部门负责，由此可以在部门设置保持不动的基础上，对政府部门承担的职能进行调整和转移。对于确实需要多个部门管理的事情，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠，政出多门。同时建立健全部门间的协调配合机制，实现协同治理，避免推诿扯皮现象，切实提高行政效率。二是理顺政府与市场、政府与社会的职责关系。政府、市场与社会是现代社会三种配置资源的方式。政府应按照政企分开、政事分开的目标，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，切实提高管理科学化水平。三是理顺上下级政府之间的职责关系。地方政府要按照充分发挥上下级政府积极性的原则，处理好与上级政府以及下级政府的关系。

中央在全面深化改革，推行简政放权时，强调确立权力清单的重要性，明确提出确立权力清单的任务——推行地方各级政府及其工作部门权力清单任务。依法公开权力运行流程，坚决消除权力设租寻租空间，法无授权不可为，“清单式”管理已成为国内政府治理改革的一个重要方面。

2.推进内设机构改革首要精简内设机构

历次机构改革都把精简机构和人员编制作为重点，不仅减少了财政支出，降低了政府行政成本，而且为提高行政效能创造了条件。但目前政府机构设置过多过细，机构重叠，职能交叉的情况仍然十分普遍。随着政府职能的转变和行政审批制度改革的深化，机构精简工作可以从以下几类入手：一是撤销带有计划经济色彩，不符合社会主义市场经济要求，不利于激发市场主体创造活力，阻碍资源自由流动的内设机构；二是整合职责相近、交叉重复、分工过细及任务量小、人员偏少的内设机构；三是压减负责机关内部服务、后勤管理等工作的辅助性机构；四是加强事中事后监管，强化符合党委、政府战略部署需要、服务经济社会发展的内设机构。这些机构约占政府总内设机构的15%—20%。

3.推进内设机构改革重视整合内设机构

少结构、宽职能、扁平化结构是世界上大多数国家实施的行政管理模式。自从党的十七大报告提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门制，健全部门间协调配合机制”的改革要求以来，行政体制改革在横向组织结构调整与优化上进行了新的改革尝试。

大部门制是一种合理设置机构，优化职能配置的政府组织模式，有利于克服行政体制机构重叠、职能交叉、权责脱节、职责不清、推诿扯皮、效率低下等弊端，形成统一、规范、透明、高效的行政运行机制和政府管理制度。大部门制是一种现代政府组织体制，它是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门。它不是部门机构简单的合并，而是职能间的重组和权力结构的重组，其本质是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。大部门制改革是实现政府管理科学化的必由之路，不仅可以优化组织结构和行政运行机制，而且可以推进决策科学化、民主化、规范化，还可以形成整合协同效应，推进政府管理科学化水平和整体性效应。

借鉴大部门制改革，很多地方政府在内设机构的整合方面探索“大处（科）制”，并初见成效。“大处（科）制”的要旨是调整政府部门内设机构之间的职能和管辖范围，把那些职能相近、业务性质雷同的内设机构，经过合并重组，整合为一个更大的机构，使其管辖范围较宽。它是解决“分散化”、“碎片化”政府管理格局的有效组织工具，为整体政府改革提供了条件。内设机构整合可以先从三个方面开展：一是把财务、人事、后勤等综合性科室整合；二是把综合执法性科室整合；三是把行政审批性科室整合。以建立专门化的执行机构来提高行政效能。

4.推进内设机构改革贵在优化内设机构

政府过程的优化实质上是在既定政府运行制度框架下的程序性变迁，是通过政府管理流程的再造。前期内设机构精简、整合完成后，需结合流程再造工程，优化内设机构职能。对各单位实施的行政审批事项、其他行政权力事项和公共服务事项进行流程再造，简化办事环节和手续，优化服务流程，完善办事服务方式，明确服务标准。此外，中央编办工作人员认为，要把细化部门“三定”规定作为探索政府职能“流程再造”的抓手。

在优化部门内设机构的设置上，需要掌握四条原则：一是内设机构重新整合优化必须依据充分；二是严格控制内设机构挂牌子数量；三是在部门机关总编制数剔除处级领导职数编制和纪检编制后，剩余编制不得设立2名编制及以下的内设机构。四是按照内设机构编制数，核定内设机构领导职数，编制3名设1职、4—6名设1正1副、7—9名设1正2副。

在优化内设机构工作流程上应积极探索“大科制”管理运作方式，压缩非业务科室比例向业务科室倾斜，对于承担经济发展、保障民生、公共服务、监督管理等职能的内设科室要优先设置，加强力量。依照国家法律法规和上级政策，对部门内设机构的管理职能进行重新界定、梳理、整合和精简，合理划分事权和职责分工。要开展再造工作流程。对内设科室承担的审批事项、其他行政权力事项和公共服务事项进行流程再造，简化办事环节和手续，优化办事服务流程，完善办事服务方式，明确服务标准和时限。大力加强行政审批规范化标准化建设，全面推行一个窗口受理、首问首办负责、并联审批、限时办结、审查工作细则、服务指南、服务承诺、审批信息互通共享、公开公示、一次性告知、追究问责等一系列制度。

此外，我国政府在运作的过程中，一个突出问题就是办事“太粗”，即对工作程序、工作流程的研究、设计和规范不足，舆论上常常把政府过程的问题解读为“体制”问题和机构问题。在这个问题上，要加快步伐，注意改革的针对性，通过标准化建设，对政府工作进行细致梳理和规范，推动政府管理从粗放式向集约化转变，提高政府资源的利用效率，提升群众的满意度。

5.推进内设机构改革强化配套保障制度

机构编制监督检查工作是强化配套保障制度、维护机构编制权威性、严肃性的重要手段。防止精简后的反弹，可开展有效的监督检查工作。建立全过程、高效率、可核实的督导落实机制，推动流程再造改革措施早落地、见实效。一是可成立推进内设机构改革督导小组，全程跟踪改革情况。对组织实施不力，不按要求推行改革，未按时限完成任务和不配合改革的部门，要进行通报。改革不深入、不具体，完成质量不符合要求的，要责令返工和整改。二是加强机构编制部门监督检查职能和队伍建设，同时加大内设机构改革工作的宣传力度，提高社会对该项改革的认识。三是做好日常监督与专项检查、单位自查与定期抽查、事前监督与事后监督 “三个相结合”。

综上所述，通过研究笔者认为，可精简现有内设机构的20%——30%，一方面精简计划经济色彩、机关内部服务、人员偏少的内设机构，另一方面可以探索大处（科）制度，将职责相近、业务相同的内设机构重组。内设机构精简的同时，人员编制也应做到相应的调整，需严格按照优化内设机构环节中的相关制度进行精简。

任何机构调整，不仅要触及机构取舍、人员去留、权力交替和利益调整等实际问题，而且会遇到旧体制的惯性和利益受损者的阻力影响。所以，建立起来的新机构要真正发挥预期作用，不仅需要通过“磨合”来克服旧体制的束缚，寻找适应新形势、新任务要求的契合点，而且需要在实践中不断加以完善。